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电力改革进行中:国家电网“一拆为五”?

浏览次数: 日期:2013年9月11日 14:55

  据财新网报道,国家电网新一轮体制改革正在推动,初步设计是将国家电网公司一拆为五;酝酿中的拆分方案是将国网公司按区域划分为五家独立的区域网公司,加上南方电网,中国将出现六家区域电网公司。改革有望在全国两会之后启动。

  对此,新华社报道称,国家电网体改办主任贾福清20日表示,国家电网没接到任何这方面通知或消息;从国家发改委体改司了解到,国务院深化2013年经济体制改革意见征求意见中,没有拆分国家电网的内容。

  事实上,近期有关电力体制改革被不断提及。2012年底,国务院批准了取消重点电煤合同和电煤价格双轨制,发改委又在2013年1月提出增加风电和光伏发电装机量。紧接着在全国“两会”期间,随着大部制改革落地,电监会撤销,职能并入国家能源局。自2003年成立以后,电监会已经基本实现了政企分开、厂网分开、主辅分开。因触及电网利益,输配分开这一骨头电监会仍未啃动。

  但是把电力市场化改革寄希望于电煤并轨和电监会并入能源局是不现实的。改革后能源管理格局未有实质突破,电力改革领域至关重要的价格制定仍然归属于发改委价格司。此次合并的积极方面在于职能增强后的能源局或许能够助推电力改革,但能源领域目前的问题是过度管制和垄断,两部门合并后应避免出现更多行政之手干预市场运行情况,并根据机构改革的要求进一步理顺政府与市场的关系。

  目前的电网系统是多重矛盾的集中交汇点,其中包括规模庞大且效率低下,垄断且过度掌控资源,缺乏电力市场机制造成输配售电价一体化下的价格扭曲。而国家电网种种问题也被推向舆论的风口浪尖。在这种情况下,从国家层面推动的体制改革是很有可能从国家电网改革开始入手。这也显露出国家层面在制约国家电网集权和垄断的意图是十分明显的。

分拆国家电网不是电力体制改革核心

  经过几十年的超常规发展,我国发电装机规模以及电网规模都已位居世界第一,基本解决硬缺电的问题。但整个电力工业体系效率偏低,电力工业发展的持续性与协调性问题仍然没有解决。

  特别是在电价体系僵化导致发电企业盈利能力很弱,导致周期性缺电与发电过剩反复出现。而发电企业和输电企业的关系不协调,又导致了区域性缺电和窝电并存的现象。输电网和配电网之间也不协调,造成配用电设施落后的局面。

  要解决这些痼疾绝非朝夕之功。上一轮电力体制改革是在1998年国务院机构改革的大背景下推进的,前后历时将近8年;2002年的电力体制改革方案形成,也历时近5年。如今的局面比当时更为复杂、遇到的阻挠也更为强大,难以在短时间内取得颠覆性的改革成果。

  而且电力是我国经济生产和发展的基础能源,牵一发而动全身;而且目前仅直接服务电网的员工就超过了200万人,改革也直接关系到数百万家庭的生计。电力体制改革更可能在探索中逐步推行,发电和电网、中央与地方在改革方案的认同感上也会存在很大差异,改革难以一步到位。

  未来电网改革的重点还是输配分离,厘清电网成本。如果这一点都没有做到,只是把国家电网公司进行物理上的拆分并不能解决根本问题。而基本输配分离的前提是资源充沛、终端到位、价格灵活、竞争充分,但目前条件尚难以具备。

输配分离:打破垄断的第一步?

  市场对电力体制改革大方向已有预期,未来改革将是循序渐进的过程,在确保实现电价定价机制的(相对)市场化基础上,电改首先要做的不是电网分拆,而是业务层面上的输配分离。

  所谓的输配分离是指将超高压输电网络与中、低压的配电网络资源分开,分别经营核算。

  首先改革的核心目标是理顺电价定价机制,即实现从上游煤炭价格到下游用电价格联动的市场化调节。这应重点核算输电成本,同时以地区配电公司代表终端用户与电厂进行撮合交易。

  需要指出的是,电网最为二次能源供给的最核心基础设施,国际上普遍采取“保护”和“垄断”的方式。在发电、输电、调度、配电四个环节中,输电和调度环节应当定义为“公益性”并维护相对的“垄断”。因此所谓分拆电网并不是短期核心矛盾,其实也与改革的核心利益无关,改革首先应当做的是输配分离。

  基于国内目前发展水平和建设需求,配电公司应当在完成基本建设后逐步分离,并代表当地用户与电厂竞争性谈判——这决定了改革是循序渐进地推进“输配分离”。

  他山之石:欧美电力企业拥有稳定的收益

  美国于1978年电力体制改革始,引入竞争机制,实施电力市场化模式,即“厂网分离,竞价上网,政府(议会)定价”。1992年修订的《能源政策法》规定各类电力企业都享有平等、开放地进入输电网的权利。自此以市场化打破垄断,成为世界电力体制改革的主要内容。欧盟各国也先后开始电力体制改革,打破已有的垄断局面,引入竞争。

  不过从欧美电改的结果来看,电改并未使得批发电价(类似于我国的“上网电价”)和销售电价下降。2002-2011年美国电力及公用事业部门的平均批发电价上涨了42.25%,1998-2010 年欧盟15国的平均批发电价上涨约150%。

  结语

  电力体制改革的首要目标不是分拆国家电网,而是推进“输配分离”;本轮电力改革涉及的利益和人群更为庞大,这个过程必定难以一蹴而就,但对于改革要有信心。

  摘自《财经观察》第816期 2013年03月22日

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